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农村金融机构商业化改革困境及路径研究

来源:西南金融2019年04期??????发布者:admin??????点击数:??????发布时间:2019/5/18 11:08:59

摘 要:从2004年至2018年的十五年间, 中央一号文件都是以“三农”为主题, 突显“三农”问题在我国美高梅手机版网站登陆中的重要地位。党中央、国务院高度重视发挥金融在服务“三农”中的核心作用, 不断改革和完善农村金融服务体系, 推动农村信用社改革。虽然我国农村信用社改革取得了积极的效果, 但是由于我国农村金融机构商业化程度不深, 受到政策和外部环境约束较多, 使得农村商业银行、农村合作银行和农村信用社等机构在省联社的管理下, 在商业运营、企业治理、资金运营和科技支撑等方面市场化程度较低, 也间接引致了农村金融机构资产质量问题突出、稳健经营能力较弱、盈利能力不足等问题。所以, 明确农村金融机构“商业性”的制度定位、完善企业治理、建立激励相容机制、提升资金运营效率、加强金融科技合作等方式, 有利于确立农村金融机构市场化运营的商业属性, 有利于实现通过深化农村金融体制改革服务“三农”发展的目标。

从2004年至2018年的十五年间, 中央一号文件都是以“三农”为主题, 突显“三农”问题在我国美高梅手机版网站登陆中的重要地位。党中央、国务院高度重视发挥金融在服务“三农”中的核心作用, 不断改革和完善农村金融服务体系, 推动农村信用社改革。1996年, 《国务院关于农村金融体制改革的决定》 (国发[1996]33号) 为我国农村金融改革指明了方向。2003年国务院出台了《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》 (国发[2003]15号) , 进一步将农村信用社推向实质性改革阶段。经过多年改革, 农村金融体系得到了不断完善, 大部分农村信用社改制成农村合作银行和农村商业银行, 走出了一条我国农村金融体制改革的特色道路。

一、我国农村金融体制改革的成就

(一) 构建了多元化的农村金融服务体系

经过农村金融体制改革, 当前我国有着种类众多的金融机构为农村提供金融服务。在传统银行方面:有着以农业发展银行为代表的政策性金融机构, 以农业银行、邮政储蓄银行为代表的全国性商业银行, 以农村信用社、农村合作银行、农村商业银行为代表的农村合作性金融机构, 以“三农”业务为主的村镇银行。除了传统的银行机构外, 我国也构建了相对丰富的服务“三农”发展的非银行金融机构, 例如, 以融资担保和再担保机构、农业保险机构为主的保障型机构、以服务涉农业务的P2P融资平台、电子商务平台为代表的涉农互联网金融服务机构, 此外, 还有数量众多的具有涉农业务的小额信贷机构、金融租赁企业、信托企业、汽车金融企业、消费金融企业等。在金融机构之外, 我国农村地区还存在着以自由借贷组织、合会、地下钱庄等为代表的民间借贷机制。各类机构按照不同定位、不同的服务目标, 全方位、多层次为我国“三农”发展提供金融支撑。

(二) 农村金融机构成为农村金融的主力军

中央从2003年开始推动农村信用社改革, 重塑农村信用社机制。央行在农村金融机构改革过程中提供了大量的资金支撑推动农村信用社改革。例如, 央行从2003年至2007年共发行了1656亿元专项票据置换了2396个县 (市) 农村信用社总计1353亿元不良贷款和303亿的历年亏损挂账。这轮针对农村信用社的改革一定程度上化解了农村信用社体系的区域性金融风险, 扭转了农村信用社资产质量和财务状况。

经过多年的农村金融机构改革, 大量农村信用社不良资产得到处置, 农村金融机构历史遗留的“包袱”问题得到了有效的化解, “轻装上阵”的农村信用社不断改制成农村合作银行、农村商业银行。截至2017年末, 我国共组建法人农村信用社965家, 农村商业银行1262家, 农村合作银行33家, 村镇银行、贷款企业、资金互助社等新型农村金融机构1624家。农村金融机构占我国全部银行业金融机构数量的85.70%, 从业人数占全部银行业金融机构从业人数的28.71% (见表1) 。

以2016年各类金融机构的涉农贷款余额情况为例, 全国性大型银行涉农贷款余额10.40万亿元, 占金融机构涉农贷款余额的36.83%;中型银行涉农贷款余额6.88万亿元, 占金融机构涉农贷款余额的24.36%;小型银行涉农贷款余额8.16万亿元, 占金融机构涉农贷款余额的28.91%;农村信用社涉农贷款余额2.70万亿元, 占金融机构涉农贷款余额的9.58%。其中, 农村商业银行、农村合作银行、村镇银行与农村信用合作社的涉农贷款余额合计8.75万亿元, 占各类金融机构本外币涉农贷款余额的30.97%, 仅低于全国性大型银行涉农贷款余额的比重 (见表2) 。

表1 2 0 1 7 年末农村金融服务机构概述 (单位:家、人、%)

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数据来源:原美高美正规网址银监会、Wind、美高美正规网址邮政储蓄银行年报及编辑整理。注:上述采用数据来源于2018年12月5日更新数据。新型农村金融机构数据是经过Wind“新型农村金融机构和邮政储蓄银行”指标数据与邮政储蓄银行年报公布数据计算得出。

从2016年各类金融机构的农林牧渔业贷款余额情况看, 农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社与村镇银行的涉农贷款余额合计2.62万亿元, 占各类金融机构本外币农林牧渔业贷款余额的71.54%, 在各类金融机构农林牧渔业贷款余额中比重最高。从2016年各类金融机构的农户贷款余额情况看, 农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社与村镇银行的涉农贷款余额合计4.29万亿元, 占各类金融机构本外币农林牧渔业贷款余额的60.50%, 在各类金融机构农林牧渔业贷款余额中比重最高。

二、农村金融机构面临的制度环境

(一) “政策+商业”的双重属性

“三农”资金需求往往存在投资规模较大、资金成本较高、盈利能力较差、资金回收周期较长等问题, 金融机构为“三农”提供金融支撑的动力不足。因此, 农村信用社等农村金融机构在政策引导下, 充当起服务“三农”经济发展的“中流砥柱”。

表2 不同类型金融机构2016年末涉农贷款余额占比情况 (单位:亿元, %)

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数据来源:Wind及编辑测算, 数据更新于2018年6月4日。

我国农村合作性金融服务机构在金融体制改革之初曾面临着“定性”问题。主要观点认为农村的合作金融应与商业银行有所区别, 即农村信用社若按照商业银行的经营原则将违背其固有的合作性质, 不能变成商业机构。农村信用社曾具有政策性业务和商业性业务交叉的特殊属性, 按照政府的要求, 农村信用社要承担起支撑农业发展的政策性任务。在这种双重属性下, 农村金融机构难以实现市场化的商业运营, 导致农村信用社的成本收益不匹配, 信贷风险防控机制难以落实。1984年国务院提出把农村信用社办成“自主经营、自负盈亏”的群众性合作金融组织, 但是由于信用社具有政府组织筹建的特征, 难以实现真正的合作制, 即使在商业化改制中仍缺乏有效的市场化竞争能力, 经营能力与承担责任不相称的矛盾凸显。

2003年的农村信用社改革中, 也正是因为农村信用社的政策性和商业性的双重属性, 央行决定通过发行央行票据, 以“专项票据兑付”的形式核销农村信用社一半左右的不良资产, 表明对“既有损失, 中央认账”的态度。在农村信用社改革推进中, 易纲 (2005) 认为至少有三分之二的农村信用社可以成为市场机制的、良性循环的、产权清晰的、主要为当地社区服务的金融机构, 那么改革就是成功的。农村合作银行和农村商业银行是在我国农村金融体制改革过程中由优质的农村信用社改制而成, 与农村信用社一起成为我国农村金融机构的重要组成部分。但是, 由于改革并未实质性触及农村信用社治理结构虚置问题, 双重属性尚未明晰, 尽管农村金融机构不断营造商业化经营环境, 却仍然受到较强的制度性约束。例如, 农村信用社等机构在省联社领导下, 缺乏独立的高管任命权利, 因此由高管制定的经营策略中体现出明显的地方政府意志, 非市场化经营风险突显。

(二) 非商业化的企业治理模式

从2003年中央对农村金融机构的改革开始, 地方政府成为了农村金融机构的主管部门, 大多数省 (区) 通过建立所谓的“省联社体制” (省联社) 对农村金融机构进行管理。这种省联社模式在农村金融机构改革初期发挥了重要的作用, 使得农村信用社等机构在改革中获得了地方政府在税收等方面的支撑, 并减少清收县乡财政欠款的阻力, 推动了“三农”信用体系建设, 改善了金融生态环境。省联社在加强农村金融机构服务、维护辖内农村金融机构稳健运营的同时, 也为农村金融机构的运营带来了新的问题, 尤其在企业治理方面。我国从1999年的十五届四中全会正式开始引用“企业治理”概念。农村商业银行、农村合作银行和农村信用社作为金融机构应该完全遵循企业治理的基本原则。但是, 我国现行金融体制下, 省联社对农村金融机构有着较强的管理权, 尤其是高管人事权。省联社有权向辖内的农村金融机构提名高级管理人员, 在一定程度上影响了农村金融机构企业治理制度规定的股东大会有选举和任命董事长、行长 (理事长、主任) 等高级管理人员的权利, 省联社对农村金融机构的人事管理权不利于股东大会制度职能的行使, 不利于完善商业化经营体制下的企业治理制度。

(三) 资金运营商业化的外部制约

当前仍有多数农村金融机构需要通过省联社进行资金清算, 因此这些农村金融机构会向省联社存入大量的清算资金, 数额往往大于日常清算需求, 这部分多于清算需求的资金在省联社低效率地运转。同时, 部分省联社出于维护辖内农村金融机构系统稳定的需要, 会根据机构风险情况向辖内农村金融机构征集稳定基金, 以便个别机构出现流动性风险时, 及时给予救助。尽管省联社要求农村金融机构的这些“上存资金”用途相对合理, 但从农村金融机构的资金运营角度看, 导致了资金运营效率降低, 成为农村金融机构的“第二存款准备金”, 不利于农村金融机构资金市场化运营。同时, 省联社通过全国银行间市场进行债券等风险和收益都相对较低的市场化交易, 保守运营各农村金融机构上存资金的超额部分, 并将交易收益的一部分作为投资收益返还给农村金融机构。对于资金运营能力强、资金运用渠道较多的机构而言, 这部分上存资金影响了农村金融机构的资金运营效率和收益。

(四) 缺乏独立的科技运营系统硬件环境

当前部分地区的农村商业银行、农村合作银行和农村信用社使用的运营系统基本是全省统一的省联社系统。当个别农村金融机构寻求与互联网金融机构合作增加金融科技在运营中的作用时, 需将自身运营系统与金融科技企业的系统对接。然而, 农商行等农村金融机构因为运营系统是省联社统一的运营系统, 面对个别端口需要外接的需求时, 则需省联社统一对系统全面升级。

例如, 农村金融机构在获取客户的过程中, 由于审查贷款等必要环节的人工成本相对较高, 风险也相对较大。通过与金融科技企业的合作, 农村金融机构既可以节约大量的审贷成本, 又可以充分利用金融科技企业的技术优势、风控优势以及庞大的客户资源。对于金融科技企业, 两者的合作既满足了资金的需要, 也加强了客户的粘性。但是当个别农村金融机构需要将业务系统与金融科技企业对接时, 不得不面对由于运营系统缺乏独立性而造成的“牵一发而动全身”效果, 时间成本和经济成本较大, 严重阻碍金融科技与传统的农村金融机构的结合。

三、农村金融机构商业化运营不足暴露的问题

(一) 双重属性影响了资产质量和贷款数量

宏观上, 从全国金融机构的数据看, 我国金融机构涉农贷款快速增长, 截至2017年末, 全国各项贷款余额120.13万亿元, 其中涉农贷款余额30.95万亿元, 占各项贷款的25.76%。与2010年末相比, 各项贷款的年复合增长率为16.55%, 涉农贷款的年复合增长率为17.48%。但是, 从图1中看, 2014年开始涉农贷款增速低于各项贷款增速。涉农贷款增速下降的主要原因是农村信用社涉农贷款和农村合作银行涉农贷款降幅较大, 导致各金融机构涉农贷款总体增速下降。例如, 全国各金融机构2016年末各项涉农贷款余额较2014年末增长46334亿元。其中:农村合作银行下降2177亿元, 农村信用社下降7473亿元, 农商行增长20857亿元。农商行、农村合作银行和农村信用社整体涉农贷款增长总额仅为11207亿元, 不足各金融机构总增长额的25%。农村合作银行和农村信用社涉农贷款同比下降虽然有部分机构改制成农商行的原因, 但是更深层次的原因是严重的不良贷款。

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图1 我国金融机构各项贷款和涉农贷款余额变化趋势

数据来源:Wind及编辑整理。

商业化运营能力不足, 政策性属性仍然残存, 使得农村金融机构资产质量相对较差。以农村金融机构中最优质的农村商业银行资产质量数据看 (见表3) , 2011~2017年, 在商业银行不良贷款率平稳上升的背景下, 农林牧渔业类的不良贷款率远高于商业银行整体的不良贷款率;农村商业银行不良贷款率整体高于国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行的不良贷款率。

我国农村金融机构因为商业化改革仍不完善, 直接导致不良贷款居高不下, 资产质量问题严重, 进而影响到涉农贷款的发放, 最终影响到服务“三农”的能力。

(二) 企业治理问题影响机构稳健经营

我国农村金融机构在省联社体制下出现的企业治理问题使作为独立法人的金融机构稳健经营情况堪忧。这种非商业化的治理模式和组织架构, 使农村金融机构的自主权大大降低, 潜在着高级管理人员因谋取“政绩”而做出对金融机构长远发展有负面影响行为的道德风险。由于企业治理问题的评价体系涉及方面较多, 难以从实证的角度加以分析, 因此, 人民银行从2018年开始组织“央行金融机构评级”, 对金融机构进行专业化的评估。其中, 通过数项定性指标对企业治理方面进行细化评估。从央行首次金融机构评级公布的结果看, 占总参评机构的10.58%的机构被评为8~10级, 即这420家机构被认定风险较高。其中, 农村信用社235家, 村镇银行109家, 农村商业银行占67家, 农村金融机构占比高达98%。获得最低等级 (8~10级) 的农村信用社机构数占农村信用社机构总数的24%。

表3 2 0 1 1~2017年商业银行不良贷款率情况 (单位:%)

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数据来源:Wind及编辑整理。

由于农村金融机构的商业化治理不足, 多数机构在“企业治理”方面流于形式, 难以按照现代化的商业银行经营原则进行运营, “三会一层”议事规则难以真正落实, 来自拥有“人事权”的省联社等外部干预较大。除了农村商业银行、农村合作银行和农村信用社主要领导难以完全按照企业治理原则被任命外, 作为独立法人金融机构的村镇银行也面临相应问题, 即村镇银行的高管人员多数由村镇银行的发起行任命, 经营业绩难以与高管层的收入完全挂钩, 虽为独立法人机构, 但更类似发起行的分支机构。在这种经营机制下, 农村金融服务机构的运营能力难以得到明显改善。

(三) 农村金融机构盈利能力下降

近年来, 农村商业银行、农村合作银行和农村信用社等主要农村金融机构的资本利润率连续下滑 (见图2) , 盈利能力不断下降。主要原因是农村金融机构资金运用能力相对较低, 主要体现在以下两个方面:

从外部原因看, 一是农村金融机构由于资金运营方面受到省联社“第二存款准备金”的制约, 造成了部分上存资金运营效率不高, 仅能获得省联社补偿的少量资金利息收益, 难以参与到金融市场获取更高的低风险收益, 未能充分获得金融市场资源配置中带来的红利。二是由于运营系统的硬件设备由省联社统一维护, 使得农村金融机构缺乏有效的运营系统维护能力。在科技运营系统的制约下, 农村金融机构无法灵活运用互联网金融优势, 难以及时通过金融科技提供的现代化手段突破自身经营瓶颈, 导致资金运用效率低下。

从内部原因看, 一是农村金融机构由于经营业务过程中交易成本高、抵质押品质量较差甚至缺乏抵质押品, 必然存在经营风险高、资产质量差等问题, 核销不良资产将消耗较多利润, 造成盈利能力不足。二是农村金融机构除传统信贷外, 资金融出的途径较少。尽管多数农商行参与了全国银行间市场业务, 拓宽了资金使用渠道, 提高了资金运营效率, 但是由于经营能力和管理能力仍然落后于商业银行的一般水平, 资金运营效率仍然相对较低。三是由于农村金融机构资质原因, 部分机构不具备参与同业投资的资格, 无法享受到券商、信托、基金、保险等金融同业给银行机构带来的红利, 难以获得较高的资金运营收益。

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图2我国主要农村金融机构资本利润率变化趋势

数据来源:Wind, 数据更新于2017年8月29日。

四、关于农村金融体制商业化改革的建议

(一) 明确农村金融机构“商业性”的制度属性

第一, 应该从制度上确定农村金融机构“商业性”属性。明确农村金融机构独立法人地位, 实现“商业银行按照商业原则”经营。相关部门通过出台相关法律法规, 重新明确新形势下农村信用社等农村金融机构的属性。修订后的相关法律法规将作为农村金融机构的法律制度依托, 使农村金融机构在商业化改革中, 对外可以应对来自地方政府的压力, 对内可以不断按照商业化原则深化改革。

第二, 通过立法重新明确省联社的职责范围, 在制度上保障省联社不对农村金融机构商业化改革产生负面影响。当前部分农村金融机构由于资产规模较小、经营能力相对较差等原因, 尚不具备接入全国清算体系以及独立建立科技运营系统的能力, 因此省联社的存在对农村金融机构的发展仍具有较重要的作用。但是, 当前省联社对农村金融机构管理干预过强, 制约了农村金融机构独立商业化运营发展。所以通过立法重新明确省联社职责, 一方面保障省联社继续为农村金融机构提供服务, 另一方通过对省联社权利的约束营造农村金融机构商业化经营的制度环境。

第三, 通过建立制度约束地方政府对农村金融机构商业化经营的行政干预。通过细化相关法律法规, 限制来自地方政府的行政干预, 并通过指标考核等方式限制地方政府财政欠账问题再次危害农村金融机构资产质量。此外, 对于地方政府的信贷引导, 要同时配套相关措施, 在市场规则基础上, 保障农村金融机构商业化经营权益, 实现双方的风险和收益匹配。例如, 地方政府通过引导农村金融机构向特定项目投资, 农村金融机构在承担较大的经营风险下, 却难以通过收取较高的利息进行风险补偿, 违背了市场化经营原则。因此, 地方政府需要出台配套的补偿措施, 用市场化方式争取农村金融机构支撑, 营造农村金融机构市场化正向激励机制的环境。

(二) 完善商业化企业治理, 建立激励相容机制

第一, 依法弱化省联社对农村金融机构企业治理的影响。省联社作为地方政府的代表, 履行对农村金融机构的管理权, 在整个农村金融机构改革过程中起到了重要的作用。但是, 随着大量的农村信用社改制成农村商业银行, 农村金融机构的企业治理结构不断完善。作为农村金融改革的过渡性机构, 省联社需要逐步进行功能转换, 对已经改制成功的农村商业银行, 遵循商业银行运营原则, 退出对农村商业银行在人事任命等企业治理方面的影响。对于合作银行和农村信用社, 以关注风险为主, 相应进行放权, 鼓励农村金融机构完善商业化的企业治理。

第二, 提升农村金融机构企业治理意识。由于农村金融机构起源于群众性合作金融组织, 市场化经营意识不强, 商业化运营能力相对较差, 企业治理意识不足。所以要加强农村金融机构的商业化发展引导, 完善企业治理结构, 明确股东、董事会、经营层人员各自的权利、责任和利益, 通过企业治理形式保障农村金融机构的股东对经营的监管与制衡, 从“上层建筑”的层面推动农村金融机构商业化改革。

第三, 完善农村金融机构激励相容机制。我国农村金融体制改革过程中, 由于历史原因, 多数传统机构缺乏有效的激励相容机制, 农村金融机构高管人员责任收益难成比例, 道德风险问题突显。尤其在治理金融乱象之前, 农村金融机构在与金融市场的同业交往中“寻租行为”时有发生, 个别高管人员为私利而罔顾党纪国法, 金融案件不断爆出。

所以, 在外部政策环境逐渐完善的同时, 农村金融机构对内的企业治理情况应得到完善, 切实落实“三会一层”议事规则, 建立激励相容机制, 真正实现商业化运营管理, 提升金融机构活力, 不断优化资产质量, 提高市场化程度, 减少对优惠政策的依赖, 积极化解农村金融供需矛盾问题。通过完善企业治理和激励相容机制, 为金融创新提供保障, 为积极探索农村金融机构发展新思路提供基础, 彻底扭转“合作制外壳、集体企业运作模式、政府的脑袋”的“三不像”形象。

(三) 不断提升农村金融机构市场化资金运营能力

第一, 在制度环境层面, 最大程度减少因省联社原因带来的资金运营效率低下。即在无法改变当前清算模式前, 省联社应对各农村金融机构的资金进行合理化、精细化管理, 建立起科学的存缴规定, 减少对农村金融机构的资金占用。例如, 对资金运营能力较强的机构, 鼓励其自主运营资金;对资金运营能力较差的机构, 逐步培育其资金运营能力, 增强这类机构的“造血”能力。

第二, 在农村金融机构本身层面, 提高能力的同时要充分利用金融市场资源。农村金融机构在加强现代化企业治理的前提下, 努力培养商业化经营意识, 增强同业间交流, 不断提高学习能力和管理能力。充分利用金融科技等现代化手段降低经营风险, 充分运用金融市场资源, 提高资金运用效率。

(四) 完善农村金融服务体系

在现有多层次农村金融服务体系的基础上, 需要进一步完善和深化农村金融体系改革。易纲 (2005) 认为, 小额信贷组织向农户提供贷款可以弥补大型金融机构信息不对称的缺陷, 形成对农村信用社的竞争。鼓励担保机构通过金融创新缓解农户信贷和农村中小企业贷款抵押问题, 规范民间借贷活动。通过与互联网金融企业等合作, 可为农村金融机构有效介入美高梅手机版网站登陆领域提供优势, 同时解决农村金融机构科技力量不足的问题。例如, 当农村金融机构与互联网金融机构合作拓展小额信贷市场 (如消费信贷) 时, 互联网金融机构会通过科技手段将一定的有消费需求的客户流量导入农村金融机构, 由农村金融机构进行风控和审核, 决定是否对互联网金融机构导入的交易对象进行“助贷”。由于当前金融科技的手段相对成熟, 互联网金融机构能有效辅助农村金融服务机构充分挖掘其“辖内”潜在的业务需求。这种“传统银行业+互联网金融”互相配合的模式, 充分发挥了互联网金融的技术优势和传统银行的资金和风控优势, 扩大了传统银行的“获客”深度和广度, 降低了单笔业务拓展和审核的人工成本。同时由于互联网金融机构在交易金额少、获客数量多、授信风险分散的小额信贷方面的优势, 使得资金风险相对降低, 实现了金融科技助力传统农村金融的效果。

而在运营系统的科技硬件方面, 在当前农村金融机构仍无法独立开发使用系统的前提下, 省联社需要建立系统升级的相关制度, 满足辖内机构的系统需求, 并及时将优秀经验推广, 带动资源较差的机构共同发展。

编辑概况: 翟舒毅, 男, 经济学博士, 供职于美高美正规网址邮政储蓄银行博士后科研工作站、美高美正规网址人民大学博士后科研流动站, 研究方向:金融研究。;

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