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项目资本金制度大变革!对基建投资影响深远

来源:admin??????发布者:admin??????点击数:??????发布时间:2019/11/29 17:00:03

今日(2019年11月27日),国务院下发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》( 国发〔2019〕26号),落实了11月13日国务院常务会议提出的完善固定资产投资项目资本金制度的要求。包括实行以下三项要求:

一、降低部分基础设施项目最低资本金比例

再次强调项目资本金的性质,即项目资本金必须是非债务性资金,项目法人不承担利息,投资者可按出资比例享有所有者权益。

  • 港口、沿海及内河航运项目,项目最低资本金比例由25%调整为20%。

  • 场项目最低资本金比例维持25%不变,其他基础设施项目维持20%不变。其中,公路(含政府收费公路)、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目,在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下,可以适当降低项目最低资本金比例,但下调不得超过5个百分点。

    明确了降低具体比例的主体,即“实行审批制的项目,审批部门可以明确项目单位按此规定合理确定的投资项目资本金比例。实行核准或备案制的项目,项目单位与金融机构可以按此规定自主调整投资项目资本金比例”。

二、放松了财金23号对项目资本金穿透核查的限制。

文件明确:金融机构在认定投资项目资本金时,应严格区分投资项目与项目投资方依据不同的资金来源与投资项目的权责关系判定其权益或债务属性,对资本金的真实性、合规性和投资收益、贷款风险进行全面审查,并自主决定是否发放贷款以及贷款数量和比例。

对比2018年3月28日财政部下发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号,下称财金〔2018〕23号文),本通知在很多方面放宽了尺度。

23号文规定非常严格,其中对于项目资本金的规定包括两个方面:

1、 不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金

2、 国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台企业)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资

对于债务性资金作为项目资本金有不同的说明,一种是将债务性资金说明为项目主体的债务性资金,由项目承担还本付息责任,另一种是在第一中说明基础上将债务性资金扩大到项目股东的债务性资金,由项目股东承担还本付息责任,第二种说明很大程度是由于穿透原则, 从国发〔1996〕35号文和财办金〔2017〕92号文的文意来看,其禁止的仅仅是项目企业的债务性资金,而非社会资本方或政府出资方的债务性资金。但财金〔2018〕23号文却提出要求向上穿透审查债务性资金的问题,实际上否定了社会资本方或政府出资方以其债务性资金充当项目资金的行为,一定程度上突破了国发〔1996〕35号文的规定。

继而通过对穿透原则的进一步分析,社会资本方通过资管计划、银行贷款、信托贷款、ABS筹集的资金是否可以作为项目资本金,然后由这一问题又引发出穿透应该以多少层为限,是否一直要穿透到最终的资金源头。因为存在这些争议,导致23号文严重挫伤了金融机构对基础设施投资之积极性。

本次通知的规定对23号文的规定进行了明确而合理的安排,即可以防范违规的风险又可以鼓励基础设施投资:

1、明确“项目资本金必须是非债务性资金,项目法人不承担利息”,仅指项目主体的资本金不得为债务性资金,而项目股东的资金并未限制这明确了资本金不得为债务性资金禁令的边界,即所谓债务性资金是对“投资项目”而言的,并不需要层层穿透核查。

2、明确鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具,多渠道规范筹措投资项目资本金。从而社会资本方通过资管计划、银行贷款、信托贷款、ABS筹集的资金也可以作为项目资本金。

3、对于存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件;当期债务性资金偿还前,可以分红或取得收益;在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金;不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等违规情况的仍明确予以限制,可以此说明穿透原则,并非以穿透多少层,甚至到最终资金源头为目的,而是以穿透审核是否存在违规情况为目的。


三、另外的一个突破是明确了通过发行权益型、股权类金融工具筹措资本金的条件和禁止事项

这意味着符合条件的永续债、优先股、债转股等符合条件的可以做项目资本金,但是不能超过50%。

可以参考《永续债相关会计处理的规定》(财会〔2019〕2号)规定,主要是对2017年新修订的《企业会计准则第37号——金融工具列报》做了补充细化:

总体以合同到期日等条款内含的经济实质为基础,谨慎判断是否能无条件地避免交付现金或其他金融资产的合同义务,如果可以避免则认定为权益工具。

1、一般有几个特征,无到期日,持有人无权要求发行人赎回或清算;

2、偿还顺序劣后于普通债券和其他债务,没有利率调升或者票息递增(很多信托的永续贷款含有此类条款),或者跳升次数有限、有最高票息限制(即“封顶”)且封顶利率未超过同期同行业同类型工具平均的利率水平。

3、持有人和发行方应该认定一致。主要是资金方各类资管计划、银行自营资金、保险资金对股权投资都有很强的限制和约束,如果出现资金方认定为债权,融资方(项目企业)认定为项目资本金,显然未来会产生大量的套利行为。

4、此前永续信托贷款的案例

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在该模式下,永续信托贷款或债权投资的最终资金来源为银行理财资金,银行理财将募集到的资金委托券商设立资管计划,再由资管计划委托信托企业向融资客户发放可续期信托贷款,或者投资可续期债权。

以前阵子中铁信托15亿元永续债权投资为例,合同约定的利率调整周期为1年,初始利率为9.424%/年;第二年11.424%/年,一直递增下去。但同时约定调整后的贷款年利率12%/年封顶。未设置发行人赎回选择权,企业可将当期的利息以及已经递延的利息及复利递延支付,且不受任何递延支付次数的限制。总体看符合权益工具要求。

5、文件同时明确,存在下列情形之一的,不得认定为投资项目资本金:

  • 存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件;

  • 当期债务性资金偿还前,可以分红或取得收益;

  • 在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。


四、地方各级政府及其有关部门可统筹使用本级预算资金、上级补助资金等各类财政资金筹集项目资本金,可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

明确了项目资本金中政府出资部分的资金来源,地方各级政府对其可合法使用的财政资金都可以做资本金,包括预算资金、上级转移支付,专项债资金。

尤其是专项债资金可作为资本金是政策的重大突破,是对固定资产投资有力的政策支撑,其政策法规依据是2019年6月10日联合发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,以及9月份国常会内容,对专项债作为项目资本金的规定主要有:

1、可作为资本金的领域扩大到铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施,城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目,农林水利,城镇污水垃圾处理等生态环保项目,职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务,冷链物流设施,水电气热等市政和产业园区基础设施等领域;

2、限制的领域为土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目;

3、在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资;

4、专项债券必须严格落实到实体政府投资项目,不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源,不得通过设立壳企业、多级子企业等中间环节注资,避免层层嵌套、层层放大杠杆;

5、以省为单位,专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例提升到20%左右。 

五、符合国家规定的股东借款是否可以作为项目资本金?

文件再次强调项目资本金必须是非债务性资金,但同时也明确“项目借贷资金不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金,不得作为投资项目资本金”。那这是否意味着“符合国家规定的股东借款”可以作为项目资本金?

那什么样的股东借款是符合规定呢?从会计准则上而言,若股东借款等符合特定条件,诸如长期借款不计划收回的,股东借款也可以认作权益。另外从项目资本资金的定义来看,这个股东借款应当不计利息,而且股东是真实的,不是明股实债,没有和企业或者其他股东存在回购或者兜底安排。

此前,财政部的财金〔2018〕23号要求国有金融企业按照“穿透原则”加强资本金审查,明确规定“若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。”,但应当注意到的是,其适用的情形是“国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台企业)或PPP项目提供融资”,而且是导致了“违规出资或出资不实的问题”,那如果在非基建项目,比如在房地产和企业自建项目中是否可以以符合规定的股东借款作为资本金呢?


以下为通知全文:

关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知

国发〔2019〕26号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

对固定资产投资项目(以下简称投资项目)实行资本金制度,合理确定并适时调整资本金比例,是促进有效投资、防范风险的重要政策工具,是深化投融资体制改革、优化投资供给结构的重要手段。为更好发挥投资项目资本金制度的作用,做到有保有控、区别对待,促进有效投资和风险防范紧密结合、协同推进,现就加强投资项目资本金管理工作通知如下:

一、进一步完善投资项目资本金制度

(一)明确投资项目资本金制度的适用范围和性质。

该制度适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目。投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额,对投资项目来说必须是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息;投资者可按其出资比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回。党中央、国务院另有规定的除外。

(二)分类实施投资项目资本金核算管理。

设立独立法人的投资项目,其所有者权益可以全部作为投资项目资本金。对未设立独立法人的投资项目,项目单位应设立专门账户,规范设置和使用会计科目,按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和投资项目的资产、负债进行独立核算,并据此核定投资项目资本金的额度和比例。

(三)按照投资项目性质,规范确定资本金比例。

适用资本金制度的投资项目,属于政府投资项目的,有关部门在审批可行性研究报告时要对投资项目资本金筹措方式和有关资金来源证明文件的合规性进行审查,并在批准文件中就投资项目资本金比例、筹措方式予以确认;属于企业投资项目的,提供融资服务的有关金融机构要加强对投资项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督。

二、适当调整基础设施项目最低资本金比例

(四)港口、沿海及内河航运项目,项目最低资本金比例由25%调整为20%。

(五)机场项目最低资本金比例维持25%不变,其他基础设施项目维持20%不变。其中,公路(含政府收费公路)、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目,在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下,可以适当降低项目最低资本金比例,但下调不得超过5个百分点。实行审批制的项目,审批部门可以明确项目单位按此规定合理确定的投资项目资本金比例。实行核准或备案制的项目,项目单位与金融机构可以按此规定自主调整投资项目资本金比例。

(六)法律、行政法规和国务院对有关投资项目资本金比例另有规定的,从其规定。

三、鼓励依法依规筹措重大投资项目资本金

(七)对基础设施领域和国家鼓励发展的行业,鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具,多渠道规范筹措投资项目资本金。

(八)通过发行金融工具等方式筹措的各类资金,按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的,可以认定为投资项目资本金,但不得超过资本金总额的50%。存在下列情形之一的,不得认定为投资项目资本金:

1. 存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件;

2. 当期债务性资金偿还前,可以分红或取得收益;

3. 在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。

(九)地方各级政府及其有关部门可统筹使用本级预算资金、上级补助资金等各类财政资金筹集项目资本金,可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

四、严格规范管理,加强风险防范

(十)项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金,不得作为投资项目资本金。筹措投资项目资本金,不得违规增加地方政府隐性债务,不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求。不得拖欠工程款。

(十一)金融机构在认定投资项目资本金时,应严格区分投资项目与项目投资方,依据不同的资金来源与投资项目的权责关系判定其权益或债务属性,对资本金的真实性、合规性和投资收益、贷款风险进行全面审查,并自主决定是否发放贷款以及贷款数量和比例。项目单位应当配合金融机构开展投资项目资本金审查工作,提供有关资本金真实性和资金来源的证明材料,并对证明材料的真实性负责。

(十二)自本通知印发之日起,凡尚未经有关部门审批可行性研究报告、核准项目申请报告、办理备案手续的投资项目,均按本通知实行。已经办理相关手续、尚未开工、金融机构尚未发放贷款的投资项目,可以按本通知调整资金筹措方案,并重新办理审批、核准或备案手续。已与金融机构签订相关贷款合同的投资项目,可按照原合同实行。

国务院

2019年11月20日


延伸阅读:题题题


一文读懂项目资本金


项目资本金是金融人平时会经常接触到的概念。这个制度形成于上世纪90年代,其本质是政府控制投资规模和投资风险的一种行政手段。

1996年,国务院发布《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号),其中明确规定:

投资项目资本金,是指在投资项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回。

同时规定了各行业固定资产投资项目的最低资本金比例。


(一)设置 “项目资本金”的目的

国发35号文一开始就指出,项目资本金的主要目的,是“建立投资风险约束机制,有效地控制投资规模,提高投资效益”。

说白了,项目资本金制度可以防止“空手套白狼”,即项目方自己不出一分钱,所有的钱都通过向银行借款等负债的方式筹措,这样会引发很大的风险。

实际上,也是有前车之鉴的。最广为人知的,莫过于发生于2003年的“周正毅事件”,这个也是房地产企业融资“四三二”政策出台直接的导火索。此政策出台后,房地产企业申请开发贷必须要自己掏腰包解决30%的项目资本金。

另外,从金融机构角度而言,资本金的充足性和到位的及时性,不仅关系到项目建设的合规性,更是银行判断项目出资人实力、项目可行性、项目建设期风险的重要依据。同时,项目资本金也对银行的债务资金起到安全垫的作用。


(二)项目资本金的特征

1、资本金是项目总投资中由投资者认缴的出资额;

2、对投资项目来说,资金本是非债务性资金,项目法人不承担任何利息和债务;

3、投资者可以转让出资,但不得以任何方式抽回。


(三)项目资本金的比例要求

后来项目资本金的比例进行过多次修订,国务院分别发布国发〔2004〕13号、国发〔2009〕27号,国发〔2015〕51号文对部分行业的比例进行了调整。

目前实行的比例即为本次国发〔2019〕26号文确定的,具体如下:

固定资产投资项目

最低资本金比例

钢铁、电解铝项目

40%

水泥项目

35%

煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目

30%

化肥(钾肥除外)项目;机场项目;(保障性住房和普通商品住房项目以外的)房地产开发项目

25%

港口、沿海及内河航运项目;电力等其他项目;玉米深加工项目;城市轨道交通项目;铁路、公路项目;保障性住房和普通商品住房项目

20%

注:公路(含政府收费公路)、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目,在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下,可以适当降低项目最低资本金比例,但下调不得超过5个百分点。

在银行贷款等业务中,项目资本金是否落实到位是项目能否放款的重要前提条件之一。

《贷款通则》、《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》以及《关于信托企业开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》等规定都对此作了明确的规定。此次国务院文件对上表部分降低5个百分点,从而降低项目资本金要求。


(四)项目资本金的禁区

根据国发[1996]35号的定义,项目资本金是非债务性资金,可以用货币出资,也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。

对非货币出资的应当评估作价,以货币方式认缴的资本金,其资金来源包括了:

(一)各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其它预算外资金;

(二)国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益(包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等)、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金;

(三)社会个人合法所有的资金;

(四)国家规定的其它可以用作投资项目资本金的资金。

可以看出,项目资本金应当是权益性资金,不应当是债务性资金。

这里需要注意,上述表达在一般情况下依然是禁成立。只是此次新规对于符合条件的重大项目开了特殊通道。对于其他不在此次新规允许范围内的项目,依然是禁止的。

如PPP项目一般规模较大、期限长,社会资本方等参与PPP项目时往往存在项目资本金的融资需求,然而在实践操作中,有一些操作往往 “变异”了,比如通过股东借款、明股实债、小股大债、结构化融资等方式,将债务性资金充当项目资本金。不过在2017年后,财政部、国资委先后发布多个文件明确禁止这些做法。

  • 2017年11月10日,财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》下发,明确未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的,将会面临退库风险。

  • 同年11月21日,国资发财管〔2017〕192号文《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》明确禁止央企引入“名股实债”类的股权资金,意味着央企必须压低施工利润、提高项目自身的回报率,以吸引真正的股权资金。

除此之外,对PPP项目的资本金还需要穿透核查资金来源,严防债务性资金。

  • 根据《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号文)的规定,国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台企业)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。

值得注意的是,在司法裁判层面,对项目资本金的真实性也予以了保护。根据最高人民法院在(2013)民提字第226号判决,股东以股东借款形式充抵项目资本金的,不得主张享有借款债权。

从新规目前已知的消息来看,主要对于三方面有严格要求:

1、项目方面的要求

应是专项债券支撑、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,且在评估项目收益偿还专项债本息后专项收入具备融资条件的。

2、债券资金只能部分作为一定比例的资本金

同时不得过度融资。

3、地方政府专项债券融得的资金的使用限制

  • 不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权投资基金的资金来源;

  • 不得通过设立多级子企业等中间环节注资。


(五)项目资本金与项目注册资本的对比

根据国务院的定义,“项目资本金”是权益性资金,与债务性资金相对应。这个概念和企业法上的“注册资本”类似,两者相互关联但是不能等同。

首先在联系上,与项目资本金一样,实缴注册资本也是权益性资金,所以在项目企业中,实缴资本可以作为项目资本金。实践当中,也有项目直接按照项目资本金规模确定项目企业的注册资本,比如财政部财金〔2015〕21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第15条规定:

股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目企业股权结构合理确定……计算公式为:股权投资支出=项目资本金×政府占项目企业股权比例。 

从公式来看,这实际上就是将项目资本金等同于注册资本。不过,项目资本金和项目企业注册资本相等并非强制性要求,很多时候两者相差很大,可以小于也可能大于。如果项目资本金小于注册资本的,在会计上可以将差额资金计入“资本公积”这一科目,以解决项目资本金不足的问题。

其次,在差异上,两者也有明显的差异。项目资本金更多是行政上的一种管控项目的制度,政策性比较强,而企业的注册资本,则是现代企业信用制度的重要部分。两者在适用范围、出资比例、主要作用等方面都有很大的不同。

具体如下:

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(六)银行贷款中的项目资本金

商业银行贷款的监管规则除了《贷款通则》之外,最主要的还是银监会发布的“三办法一指引”。其中固定资产贷款、项目融资应当符合项目资本金制度。

根据银监会令2009年第2号《固定资产贷款管理暂行办法》的规定,商业银行(贷款人)受理固定资产贷款的前提之一就是“符合国家有关投资项目资本金制度的规定”,并且要求提款条件应包含与贷款同比例的资本金已足额到位,银行如果在项目资本金到位前发放贷款的,除了会被监管机构采取监管措施外还将被处罚。

项目融资中也有同样的规定。根据《项目融资业务指引》的规定,贷款人应当按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定,且在贷款发放前,贷款人应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位,并与贷款配套使用。

这里的“项目资本金制度”指的就是国务院制定的比例,商业银行在发放贷款时,应当根据不同的行业确定相应的项目资本金比例。据金融监管研究院了解,目前有的商业银行在发放固定资产贷款时,严格实行资本金制度,包括了一些办公设备贷款也必须满足。

此外,以房地产开发企业融资为例,也应当严格遵守资本金制度。

首先,在拿地阶段,土地拍卖保证金和土地使用权受让款必须是自有资金,而且这个自有资金不能为银行贷款、信托资金、资本市场融资、资管计划配资、保险资金等违规资金。在核查上,有地方就明确要求,房地产企业作为竞买人在申请参加土地招拍挂活动时,须出具购地资金为来源合规的自有资金的承诺及有关证明材料,比如提供经会计师事务所及注册会计师鉴证的《住房和商住用地竞买保证金/成交价款来源情况申报表》及审计报告。

然后,在开发阶段,满足“四三二”要求之后,房企可以向银行申请开发贷,但是也必须严格落实项目资本金制度。

房企的项目资本金和自有资金要求,有一系列政策文件对此予以了明确,如2003年人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(“121号文”),是最早的规定房地产开发企业申请银行贷款,其自有资金(指所有者权益)应不低于开发项目总投资的30%的文件,后续国务院、人行、银监会等等先后对此规定进行了修改和落实。

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