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《美高美正规网址金融》|地方金融监管立法仍在路上

来源:美高美正规网址金融??????发布者:admin??????点击数:??????发布时间:2019/6/29 9:54:30

2016年3月,以《山东省地方金融条例》出台为标志,我国地方金融监管立法进程启动。2017年7月第五次全国金融工作会议召开后,伴随地方金融监管权的确立,各地陆续加快了地方金融立法进程。除近期四川、天津等地相继出台地方金融监督管理条例外,浙江、江苏、贵州等省也都将其列入省人大五年立法规划,加快推进相关立法工作。总体来看,已出台的地方金融监管条例结构基本相同,一般包括金融发展和服务、金融监管和风险防范、法律责任等内容。重点是明确了由各省(自治区、直辖市)负责监管的各类机构场所范围、规定了由地方负责监管的机构和场所的市场准入和经营原则、赋予了地方金融监管机构监管职权、强调了金融发展与金融监管职责并重等。总体来看,我国地方金融监管立法工作已取得重要进展,但也要清醒地看到,立法本身的进展并不意味着制约地方金融监管合法性、有效性的一系列深层次矛盾得到了一揽子解决,完善地方金融监管立法仍然在路上,推进地方金融监管执法、司法和守法工作更是任重道远。

总体来看,从当前地方金融监管条例的内容来看,地方金融监管立法存在的问题主要可以归结为五个方面。

第一,上位法律缺失导致监管权力来源不明确。由于缺乏上位法依据,我国地方金融监管职权长期处于不明确状态。地方金融监管条例的出台看似给出了答案,但一些基本的法律问题仍未得到解决。《立法法》第八条规定,基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度等事项,只能制定法律。这里的“法律”是狭义概念,仅指全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的一般法律。以此对照,目前已出台的地方金融监管条例立法依据上都存在不足。例如,《河北省地方金融监督管理条例》第一条规定,为了加强地方金融监督管理,防范和化解金融风险,维护金融稳定,促进地方金融健康发展,根据有关法律、行政法规的规定,结合本省实际,制定本条例。然而目前并没有法律可以作为地方金融监管条例的依据。虽然《立法法》第九条规定,除了法律绝对保留的有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度事项之外,凡是应制定法律的事项,但尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。但截至目前,国务院并未制定相关行政法规,导致地方金融监管执法依据只有部门规章和规范性文件,立法层次和法律效力偏低。这是制约各省(自治区、直辖市)地方金融监管条例有效性的根本问题,唯有通过国家层面立法予以解决。

第二,央地金融监管职权划分不清。由于缺乏法律或者行政法规的规定,央地金融监管事权的具体划分也存在空白。第五次全国金融工作会议明确了地方金融监管的定位,首次赋予地方政府对7类机构和4类场所的金融监管事权,并初步明确了监管范围和工作边界。然而中央金融监管职权与地方金融监管职权的具体边界并没有明确的规定。从我国当前金融监管体制看,金融监管主要是中央事权。由于央地金融监管边界和关系不清晰,地方金融监管权的实现往往由政策而非法治驱动。不论是中央向地方分权还是集中统一监管,迄今都没有任何法律或行政法规明确界定中央与地方的金融监管边界和关系。常见的是在经济发展的某一阶段,视当时金融风险的危害性和紧迫程度,根据重要的会议精神或文件来决定和贯彻落实监管权力的“收与放”。地方金融监管职能和监管对象缺乏上位法和统一的制度安排,可能导致监管职能分散、监管边界不清和多头监管等问题。

第三,央地监管机构之间的信息交流机制不明晰。当前,地方金融监管机构和中央驻当地金融监管分支机构的信息共享存在空白。由于缺乏有效明晰的信息共享机制,“一行两会”省级派出机构与地方金融监管局之间形成“信息孤岛”和“数据烟囱”,导致监管合力不足,严重制约监管合力形成与效能提升。对此,河北省和四川省在地方金融监管条例中做了有益尝试。《河北省地方金融监督管理条例》第三十二条规定,“地方金融监管机构应当与所在地国家金融管理部门派出机构建立信息共享和金融风险防范处置工作协调机制。”但是,由谁主导、真正推动落实信息沟通机制,还存在很大的不确定性。

第四,金融服务和发展在地方金融监管条例中占重要篇幅。已出台的地方金融监管条例都非常强调金融发展问题,发展与监管之间的矛盾仍有待处理。金融发展对地方来说是易见效、易考核的目标,而防控金融风险则是长期、隐性的约束条件。地方官员有很大的动力发展金融业,然而对于金融业可能的风险,一方面是认识不足,一方面是政绩的激励,很有可能被忽视。在中央向地方下放金融监管权时,地方政府更多沿袭行政管理思路,将其管理下的金融机构视为地方税收之外的又一重要财源。这种不准确的定位是以往地方金融监管工作出现混乱以及地方金融机构经营受到不当干预的根本原因,也导致地方金融生态环境难以改善甚至出现区域性金融风险集聚等问题。

第五,监管措施和风险处置措施存在不同。各地金融监管条例普遍完善了监管职权和手段,规范了报送信息范围,增加了现场检查和非现场检查的权力。如现场检查权在四省市金融监管条例中都有明文规定,但在具体监管职权方面,各省市还存在差异。例如,山东和河北都没有规定对地方金融组织的解散和破产权限,但四川和天津的条例中都做了规定。《四川省地方金融监督管理条例》第二十条规定,“地方金融组织解散的,应当依法进行清算,对相关业务承接以及债务清偿作出明确安排,清算过程应当依法接受监督。地方金融组织解散或者被宣告破产的,应当依法注销业务经营许可证,并向社会公告。”但此处的权限仍不明确,只是规定依法受监督或者受地方金融监管部门监督,至于如何监督、监管权限有哪些、具体程序如何、与司法程序如何衔接,均无明确规定。

基于以上问题,笔者建议,应逐步地、有针对性地完善地方金融监管立法。

第一,为地方金融监管提供充分的法律保障,合理监管资源配置。高位阶立法缺失,法律条文模糊化、原则化是阻碍我国央地金融监管权配置法治化进程的根本原因。应当秉持依法治国理念,尽快制定“地方金融监管法”或“地方金融监管条例”。一是在基本法律中合理界定中央和地方金融监管权的边界,使金融监管权配置有法可依。通过将国家金融政策升格为法律,实现央地金融监管权的法治化划分,使权力在法律框架内有序运行。二是明确中央和地方在金融监管活动中承担的责任。如规定中央对全国性重大风险事件承担监管责任,并对各地方政府的金融监管履职行为定期实施评估并开展后续问责;地方政府承担本辖区金融监管和风险处置责任,并建立省级政府对地方金融监管部门以及地方金融监管部门代表省级政府对下级政府的监管问责制度。

第二,合理划分中央和地方金融监管的职权范围。在金融分层监管、纵向分权的国家,总的看中央侧重规则制定,关注审慎监管和防范系统性风险,地方侧重金融消费者保护和行为监管,关注金融服务可得性和成本。笔者认为,这一规律对我国进一步完善地方金融监管体制有重要借鉴意义。对我国这样一个经济体量庞大、地域辽阔、地方发展差异巨大的国家,适当加强地方金融监管可以弥补中央集中监管的不足。在机制设计上,要加强协调,确保监管信息沟通的及时性和顺畅性。

第三,明确地方金融监管范围,防止金融监管泛化。地方金融监管对象广泛,大部分属于“类金融机构”,部分甚至不是金融机构,如各类投资企业;部分市场的金融特性也不明显,如各类交易场所。因此,要防止金融监管泛化。特别是要避免金融监管从对金融机构、金融市场、金融产品为主的监管,泛化到监管各类商业活动中的财务问题,造成地方金融监管部门承担不可承受之重。虽然任何经济活动都离不开金融,但不能说所有经济活动都是金融活动,都归金融监管部门管理。当前除了“7+4”之外,不应无限扩展地方金融监管机构的监管范围。

第四,优化地方金融监管的措施和方法。地方金融监管部门的监管对象有不同风险特征,需采取不同于传统金融机构的监管要求和方法。考察地方金融监管的对象,既存在间接融资机构的基于资本金的风险吸取方式,也存在直接融资的基于行为的信息披露、风险自担方式,但都对其杠杆率有严格限制,且不得吸取公众存款,也无法获得央行流动性支撑。因此,这些机构如果严格按照规定运营,其负外部性较小,不需要过于严格的监管。对这些机构的监管更应关注其行为,特别是要确保这些机构不得超范围经营。笔者认为,为提高地方金融监管效率,在监管方法上可引入负面清单和备案管理制度。

第五,加强信息共享的平台建设。建立中央与地方金融监管部门指标参数、信息集合、交换与共享的机制。条件成熟时可运用大数据、云计算等技术搭建全国统一的金融监管平台,地方统一使用此监管平台,并通过平台报送相关金融监管动态数据信息,实现对各类金融机构和金融行为全方位、全时段的筛查、甄别、预警,及时有效防控金融风险,全面提高金融监管质量和水平。■

(本文系国务院发展研究中心招标课题“完善我国地方金融监管体制研究”的前期成果)

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